西部地区城市综合管廊建设的“保山范式”

　　云南省保山市城市地下综合管廊建设在住房和城乡建设部的大力支持下和云南省委、省政府的正确领导下，以久久为功的韧劲持续探索实践7年多，有效破解了规划设计难、项目融资难、推动实施难、管线入廊难、长期收益保障难等突出问题，取得了阶段性成果，为西部经济发展滞后地区推进城市综合管廊建设提供了“保山范式”。

一、总体概况

　　保山古称永昌，地处云南省西部，距省会昆明498公里，内接大理、临沧、怒江、德宏，外连缅甸，国境线长167.78公里;国土面积19637平方公里，占全省的5%，居第13位;辖隆阳、腾冲、施甸、龙陵、昌宁5个县区(市)，总人口263万人、占全省的5.4%，居第9位;人口密度131.4人/平方公里，居全省第6位。2018年，实现生产总值738.14亿元，人均GDP达到28168元。其中：2013~2018年，6年间GDP增速超过11%以上的年份达到5年，2015~2017年连续3年GDP增速列全省第一。

　　自2013年开始，保山市先行先试、大胆探索，启动实施永昌路、保岫东路和青堡路3条城市地下综合管廊建设。2016年5月，保山市成为全国15个地下综合管廊试点城市之一，试点建设19条86.23公里综合管廊、3座监控中心，总建筑面积2400平方米。项目静态总投资64.09亿元，动态总投资67.58亿元。目前，项目基本完工，已建成管廊箱体84.87公里，占任务的98.42%,3座监控中心设施设备安装及调试工作基本完成，部分工程已验收。2017年10月，保山中心城市地下综合管廊试点建设荣获“中国人居环境范例奖”;2018年，入选“全国改革开放40年地方改革创新案例”。

二、实践范式

　　(一)以多规合一破解“规划设计难”的问题。

　　城市地下综合管廊是目前已知的对防止马路“开拉链”、整治城市线缆“蜘蛛网”、整治城市黑臭水体、分流城市雨污等“城市病”问题的一剂“良方”。保山市将综合管廊及其他市政设施建设作为“补短板”的主要任务，作为破解只重建不重管、只重地上不重地下等“城市病”病因的主要措施，坚持以“多规合一”为先导，结合国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、林地利用规划、水资源利用保护规划、综合交通运输发展规划、城市地下空间利用专项规划等“多规”，注重有机衔接电力、给排水、燃气、通信等专业规划，作出全面性、系统性、前瞻性规划，形成城市综合规划体系，在此基础上制定了《保山中心城市地下综合管廊专项规划》，科学合理安排建设项目和实施时序，既妥善解决了市政基础设施“建”的问题，又有效支撑了后续“管”的问题。

　　(二)以一线把脉破解“推动实施难”的问题。

　　城市地下综合管廊建设是一项投入大、涉及面广的系统工程，没有“面子”只有“里子”，必须以强有力的组织领导体系、责任体系作保障，必须由主要领导一线谋划推动。保山市高度重视组织领导，成立了党政主要领导任组长的工作领导小组，把加强领导贯穿到规划设计、征地拆迁、资金争取、项目推进、管线入廊、管理维护全过程。市委、市政府主要领导既挂帅又出征，带头研究解决难题，通过专项述职、实地办公、现场点评、一线推动等方式，对出现的问题和困难及时“把脉会诊”，稳步推进项目建设。同时，市委、市政府将城市地下综合管廊建设列入专项纪律检查和重点督查项目内容，按照项目时序计划跟踪督办、定期通报、严格追责，确保建设有力度、工作有进度。

　　(三)以市场手段破解“项目融资难”的问题。

　　城市地下综合管廊建设每公里投资达7439.4万元，量大线长，必须解决好钱从哪里来的问题。保山市组建了由市属国有企业永昌投资开发有限公司占股51%、保山电力有限公司占股29%、隆阳区国资公司占股20%的保山昌源水务公司，并把2座污水处理厂、1座供水厂及市政给排水管线的经营使用权等可经营的资产、资源整合配置给该公司，推动公司实体化经营，创造市场化融资条件，降低政府债务风险。启动政府和社会资本合作(PPP)模式推进项目建设后，又引入社会投资人与昌源水务公司组建项目公司(SPV)，授予特许经营权，由项目公司全面负责融资、投资、建设、运营和维护工作，并将项目可行性缺口补助纳入市级财政预算管理及市财政中长期规划，保障项目顺利实施，该项目于2016年10月被财政部列为国家第三批PPP示范项目。截至目前，已落实建设资金63.28亿元，占总投资的98.64%。

　　(四)以多措并举破解“缆线入廊难”的问题。

　　管廊建设只是完成了“硬件”部分，投入运营才是根本目的。保山市委、政府研究制定出台了《保山市人民政府关于加强城镇地下综合管廊建设工作的意见》，并提请市人大常委会形成决议，把各管线经营单位的新建缆线一律入廊。而且以市属国有资本控股或参股城市电力、燃气、供水等部分管线经营企业，为管廊项目建成后这部分管线入廊打下坚实基础。同时，广泛宣传政策引导入廊，使管线经营单位从不理解到逐步理解、从采取回避到主动研究、从找理由排斥到普遍认同，基本形成共识。通过以“政策引导+行政强制+资本运作+综合协调”的办法，引导各类管线积极入廊。目前已累计入廊管线总长达455.40千米，运营管廊12条，累计运营长度占用管廊58.88公里，在多数管廊建设在新城区的情况下实现入廊率达26.77%。

　　(五)以收费改革破解“长期收益保障难”问题。

　　实现城市地下综合管廊的正常、有序运营，合理确定收费标准是重中之重，标准过高则不利于引导入廊、过低则不利于公司运营。市委、市政府将地下综合管廊有偿使用制度作为重大改革事项，多次召开专题会议协商解决难题，结合直埋成本法、空间比例法等方式确定付费标准、付费方式、计费周期等事项，颁布了《保山中心城市地下综合管廊有偿使用收费标准》，确定保山中心城市地下综合管廊遵照入廊费25.1万元/年·公里，日常维护费18.15万元/年·公里，合计43.25万元/年·公里。项目自2018年11月开始收取入廊费及日常维护费，累计收取593.25万元。

三、几点启示

　　(一)坚持“以人民为中心”的发展思想，是建设城市地下综合管廊的根本前提。

　　综合管廊是城市建设现代化、科技化、集约化的重要标志之一，也是城市地下空间充分利用的象征，更是城市公用管线敷设综合化、廊道化的发展新趋势。综合管廊的建设与推广，核心不是资金问题，也不是技术问题，而是观念以及利益藩篱问题。因其建设投资量大、回收期长，而且是“埋在地下的政绩”，所以很多地方的领导于部“谈廊色变”。保山市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从建设现代化大城市、满足人民对美好生活的向往出发，正确对待和处理眼前与长远、局部与全局的关系，注重克服重“显绩”轻“潜绩”思维习惯，把城市发展的着力点从“地上”往“地下”拓展，探索实践城市地下综合管廊建设，受到干部群众交口称赞、各地前来学习借鉴。

　　(二)坚持以改革创新精神破解难题，是建设城市地下综合管廊的根本动力。

　　改革发展中遇到的矛盾问题，特别是城市地下综合管廊建设过程中的诸多难题，必须用改革创新的精神去破解。随着城市的快速发展，对地下空间的综合利用要求越来越高，停车库、人防设施及商场的发展越来越快，而且这些地下设施的连接也越来越多，造成传统的管线埋设方式穿越困难，直接阻碍了城市地下空间的利用和城市文明水平，建设综合管廊必然成为地下空间集约化经营的有效途径。从保山市的探索实践看，城市地下综合管廊建设，既有工程施工上的难点，也有利益调整方面的难题。面对这些难题，没有改革创新的精神，不可能一一破解，综合管廊建设也不可能得以顺利实施。

　　(三)坚持以政府为主导、协调各方实现同步推进，是建设城市地下综合管廊的根本要求。

　　建设城市地下综合管廊是一项系统工程，各种利益关系错综复杂。这就要求从起步建设开始，就要以政府为主导，具体推动解决规划、融资、入廊等问题。保山市在探索实践中，始终坚持政府主导、分类指导，严格控制道路开挖，老城区管线改造与道路改造同步进行，新建市政道路所有配套管线必须与道路工程同步设计、同步施工、同步验收;对已建有城市综合管廊或缆线沟的市政道路，在其容量能够满足使用的情况下，必须服从规划要求，所有管线一律进综合管廊，决不允许任何单位再另行开挖道路铺设管线;城市新建市政道路必须按规划要求，配套建设综合管廊或缆线沟。同时，赋予管网公司特许经营权，所有新建或改造市政道路所需配建的综合管廊或缆线沟，必须委托公司建设、管理和运营。

　　(四)坚持“一把手”亲自抓，是建设城市地下综合管廊的根本保证。

　　城市地下综合管廊建设一次性投资较大、资金筹措困难、运营管理复杂，如果不加强领导，“一把手”不重视、不亲自抓，就很难推动，甚至无法实施。保山市在探索实践中，连续两任党政“一把手”都带头干、敢担责，抓具体、具体抓，真正成为城市地下综合管廊建设的第一责任人，从而推动各级干部转作风、抓落实，使城市地下综合管廊建设得以顺利推进。